Vers une gouvernance mondiale

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Faire face à ces défis impose d'avancer toujours dans le respect de la légitimité et du droit, vers une gouvernance mondiale. S'il n'y a pas de justice sans droit, celui-ci n'est qu'un reflet des rapports de force qui le sous-tendent.

Pendant longtemps le droit des gens fur un agrégat des principes et des idéaux désincarnés. Depuis le début du XXe siècle, les normes internationales liant les États contractants se multiplient. Ils sont presque tous enserrés dans un ensemble d'obligations, de traités et de protocoles internationaux. Jusqu'aux cinquante dernières années, ce droit ne contraignait que les Etats. Ils pouvaient s'en défiler unilatéralement. Seules les chancelleries maitrisaient les arcanes de cette complexité grandissante. Pourtant, désormais des traités internationaux sont directement applicables et peuvent être invoqués par le citoyen auprès des juridictions nationales. Cela entraîne un enchevêtrement croissant des droits nationaux et supranationaux et la constitution progressive d'un ordre juridique international.

Dans le domaine pénal, le droit international a fait des incursions spectaculaires répondant

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aux aspirations croissantes à une morale commune. Depuis Nurenberg, création juridictionnelle ad hoc face au casse-tête de la mise en cohérence des traditions juridiques des quatre vainqueurs, est établie l'existence des crimes internationalement définis, crimes de guerres et crimes contre l'humanité. La notion de génocide fut ainsi le fruit juridique de la victoire contre le nazisme en 1945.

Le droit pénal international est ensuite longtemps resté en veilleuse. Depuis les années quatre-vingt-dix, son renouveau est manifesté avec la création de juridictions pénales internationales ou l'émergence d'une compétence pénale internationale de juridictions nationales, comme en Belgique. Désormais, il doit être répondu de crimes de guerres et de crimes contre l'humanité. Il s'agit le plus souvent de tribunaux créés spécialement pour répondre à un drame national : Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, pour le Liberia et a Sierra Leone, pour le Rwanda. Plus récemment, la création d'une juridiction permanente a marqué une étape décisive : la Cour pénale internationale siège à La Haye depuis 2002. Certes, son action se trouve affaiblie par la non-ratification de son traité fondateur par les Etats-Unis, la Chine et l'Inde. Toutefois, cent quatre Etats l'ont déjà adopté : la volonté supérieure de justice s'est ainsi traduite en droit.

Le risque existe toujours de céder à une vision trop technicienne de la justice. Les institutions

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internationales donnent facilement le sentiment de se perdre dans les arguties[fr], la procédures et les expertises. Il ne sert à rien de noircir des volumes entiers de règlements tatillons. Le droit international n'est efficace que s'il repose sur des principes simples et reconnus par tous. D'un droit international d'inspiration profondément occidentale, né du droit romain et du droit des gens après les traités de Westphalie de 1648[hst], on doit passer à un droit d'inspiration universelle lié à l'avènement d'un nouvel ordre mondial.

Pour autant, il ne saurait tenir lieu de politique. Il ne doit pas monopoliser l'action au nom de la morale absolue. La justice, par exemple, ne sait pas se charger efficacement de l'urgence. Il lui faut du temps. Elle n'est pas non plus en mesure d'accepter des compromis pour plus d'efficacité. L'action de la Cour pénale internationale ne peut se substituer à celle des Nations unies sans susciter rejets et suspicions comme en témoignent les vicissitudes[fr] de la procédure lancé contre le président soudanais.

La recherche d'un intérêt général commun à tous les hommes oblige à des réformes et à des arbitrages. L'expérience montre que me compromis ne s'impose jamais spontanément. Il lui faut des médiateurs, des facilitateurs, des avocats pour relayer l'opinion publique.

La multipolarité d'aujourd'hui exige la mise en œuvre concrète du multilatéralisme. Réussir

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la transition des hégémonies passées à l'équilibre futur suppose de mener de front deux ambitions complémentaires : la construction d'une gouvernance et l'élaboration d'une démocratie mondiales.

Les fondements d'une nouvelle gouvernance existent bien. L'ONU en constitue la clé de voûte, en dépit ses manquements et de ses défaillances. On ne peut se passer ni de sa crédibilité ni de son autorité morale. Mais elle ne peut continuer sans une profonde remise en question, afin de devenir le lieu de la légitimité, du dialogue et du droit.

L'ONU est le produit d'un dépassement de l'ordre westphalien né de la guerre de Trente Ans. L' « anarchie internationale » désignait alors une sorte d'état de nature hobessien[hst] régi par les rapports de force. Ces Etats étaient pleinement souverains, « empereurs en leur royaume ». Ils étaient libres d'assouvir leurs intérêts, par la guerre et la diplomatie. Pendant cinq siècles, l'Etat a été seul dépositaire de la légitimité, avant de consentir; après la Première Guerre mondiale, à des premiers abandons de souveraineté au profit d'organismes multilatéraux.

Au XXe siècle, on a pu entrevoir les balbutiements de l'idéalisme cosmopolitique issu des Lumières. La SDN puis l'ONU se voulaient les instruments néo-kantiens de la « paix perpétuelle ». L'harmonisation des Etats en une libre association garantissait à la fois la liberté de chacun et la paix pour tous. Avec les Quatorze

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Points de Woodrow Wilson[hst], le courant idéaliste s'est structuré autour d'une plate-forme politique promouvant une diplomatie transparente et multilatérale, dans un cadre institutionnel permanent, fondé sur le principe de l'autodétermination des peuples et la croyance dans les vertus du libre-échange. Le projet libéral se dotait d'une cohérence globale.

La Société des Nations en fut le résultat, mais son père ne put la porter sur les fonts baptismaux[fr]. Prônant le retour à l'isolationnisme, le Congrès républicain refusa de s'engager au sein d'une institution supranationale. La Société des nations genevoise était ainsi fragilisée dés sa naissance. Elle connut certes quelques succès dans les années vingt, jusqu'à l'adhésion de l'Allemagne. Puis les échecs prirent le dessus et se multiplièrent : Ethiopie, Mandchourie, Espagne, Autriche, Tchécoslovaquie.

L'ONU née de la charte de San Francisco, en 1945, partageait le fond idéaliste de la Société des nations. Elle en différait pourtant par le réalisme accru des mécanismes, à l'image du droit de veto conféré aux cinq membres du Conseil de sécurité, mais également par ses agences spécialisées qui ont su, progressivement, s'imposer dans leur domaine de compétence : Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) et Organisation mondiale de la santé (OMS) par exemple. Cependant, l'ONU fut rapidement tétanisée par l'antagonisme de la guerre froide. Les vetos soviétiques

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et américains empêchaient toute intervention; en dehors de quelques rares intérêts convergents. Après 1989, tout le monde cru en un renouveau. La déconvenue n'en fut que plus grande. Les crises successives donnèrent lieu à des atermoiements[fr], en ex-Yougoslavie, ou à des demi-mesures, au Rwanda.

Mais c'était omettre le fait que la puissance des Etats s'affaissait peu à peu sous l'effet de la mondialisation. Des acteurs transnationaux de premier rang ont émergé, firmes multinationales et organisations non gouvernementales en particulier. Les moyens d'actions des grandes multinationales dépassent souvent ceux de bien des Etats. La légitimité est aujourd'hui à facettes. Celle de la gouvernance mondiale ne peut se reconstruire que sur la représentation équitable de toutes les cultures, l'accueil de tous les pôles de puissance, sans volonté d'hégémonie.

Une réforme politique de l'ONU est indispensable, tous les acteurs le reconnaissent. Malheureusement, l'accord se limite pour le moment à ce constat. Les premières tentatives initiées en 2005 ont échoué. Si les modalités sont difficiles à mettre au point, on peut néanmoins s'accorder sur quelques principes. Ainsi faut-il disposer de plus de membres permanents au Conseil de sécurité, un au moins, pour chaque continent. Le Brésil, le japon, l'Inde, l'Allemagne, le Nigeria ou l'Afrique du Sud pour l'Afrique, sont des candidats sérieux. Sans doute faudrait-il également admettre un pays

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représentant du monde arabe, l'Egypte par exemple. Bien sûr, chacun de ces choix ne va pas sans rivalités régionales et des oppositions nombreuses.

Appuyons-nous sur la dynamique du dialogue engagé par Kofi Annan, à l'occasion de grandes conférences mondiales sur la démographie, au Caire, sur le développement durable, à Johannesbourg et sur le racisme, à Durban, en dépit des surenchères auquel donna lieu cette dernière. Elle ont favorisé l'émergence d'une conscience commune, relayée par des groupes et des organisations capables de faire pression sur les gouvernements.

La légitimité des Nations unies demande à être renforcée par des liens accrues de l'Assemblée générale avec le Conseil de sécurité, voire par l'appui d'une nouvelle Chambre représentant les populations mondiales, les délégations des différents Etats pouvant être désignées par élection ou par nomination suivant des modalités de chacun d'eux. C'est sur ce modèle que la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) a su créer une opinion publique et une volonté générale européennes. L'émulation entre les deux cénacles[fr] pourrait permettre d'apporter un soutien plus efficace aux actions du Conseil de sécurité.

Les secousses du monde ont toujours imposé de construire, pierre après pierre, une gouvernance mondiale : l'ordre westphalien, né de la saignée de la guerre de Trente Ans; la Société des Nations, impensable sans épreuve des tranchées; l'étalon de change or, issu des dérives inflationnistes de l'après-guerre; l'ONU, des horreurs de la Seconde Guerre mondiale; les institutions de Bretton Woods, héritières de la Grande Dépression de 1929. Les crises de 2008 exigent des réponses à la même hauteur;